Informe CGPJ al Anteproyecto de ley de eficiencia organizativa de la Justicia, que sustituye los Juzgados por Tribunales de Instancia

El Pleno del Consejo General del Poder Judicial aprobó con 15 votos a favor y cinco en blanco el informe al anteproyecto de Ley Orgánica de Eficiencia Organizativa del Servicio Público de Justicia que, como novedad más destacada, prevé la implantación de los Tribunales de Instancia en el primer escalón de la organización judicial, un modelo colegiado llamado a sustituir los Juzgados unipersonales. 

El dictamen valora de forma positiva esta iniciativa legislativa (la tercera, tras los fallidos intentos de reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial en 2011 y 2014), por cuanto es un avance hacia la modernización y racionalización de la organización judicial. El anteproyecto deja atrás el modelo decimonónico del juzgado unipersonal dando paso a un sistema de organización colegial que, según el informe, facilita el uso eficiente de los medios personales y materiales; promueve la homogeneidad de criterios y prácticas en beneficio de la seguridad jurídica y la igualdad en la aplicación de la ley; gana en flexibilidad organizativa y presenta una mayor armonización con el modelo de oficina judicial.

El informe, del que han sido ponentes los vocales Ángeles Carmona, Álvaro Cuesta, Juan Martínez Moya y Rafael Mozo, realiza algunas consideraciones y puntualizaciones que se resumen a continuación: 

Incompleta regulación del régimen jurídico de los Tribunales de Instancia 

Según el texto del anteproyecto, en cada partido judicial habrá un Tribunal de Instancia que estará integrado bien por una Sección única (el equivalente a los juzgados de primera instancia e instrucción) bien, allí donde lo prevé la Ley de Demarcación y Planta, por una sección Civil (juzgados de primera instancia) y otra de instrucción (juzgados de instrucción). Además, en los partidos judiciales donde lo establezca la norma, podrá haber secciones de Familia y secciones de Violencia sobre la Mujer y, en las capitales de provincia, secciones de lo Mercantil, de enjuiciamiento Penal (equivalente a los juzgados de lo Penal), de Menores, de Vigilancia Penitenciaria, de lo Contencioso-Administrativo y de lo Social. 

El anteproyecto configura los Tribunales de Instancia como órganos colegiados sólo desde el punto de vista organizativo, por lo que no pueden ser considerados órganos jurisdiccionales. Los órganos a los que el anteproyecto atribuye la jurisdicción, y a los que quedan adscritos los jueces y magistrados, son las secciones. Éstas constituyen, además, el centro de destino de los concursos de provisión de plazas. Por tanto, el destino de jueces y magistrados es la sección y, dentro de ella, cada uno de ellos ocupará una plaza con la numeración ordinal equivalente a la de los antiguos juzgados. Así, la denominación Juez número 1 de la Sección de lo Social del Tribunal de Instancia sustituirá a la de Juzgado de lo Social número 1.  

El informe advierte de la conveniencia de mejorar el régimen jurídico de la adscripción funcional de los jueces y magistrados a las secciones, incluyendo aspectos como la regulación de los cambios de destino dentro de la sección con el fin de garantizar el principio de inamovilidad judicial y, con éste, el de seguridad jurídica, así como la reserva de ley orgánica en materia de estatuto de jueces y magistrados. 

Formaciones colegiadas y derecho al juez predeterminado por la ley 

El anteproyecto prevé la posibilidad de configurar formaciones colegiadas dentro de las secciones, cuando así lo establezcan las leyes procesales. Se trata, según el texto aprobado por el Pleno, de una iniciativa razonable para mejorar el tratamiento de asuntos especialmente complejos, pero en opinión del CGPJ resulta criticable por la previsión de una instrucción colegiada y por la insuficiente regulación desde el punto de vista del derecho al juez predeterminado por la ley. 

Respecto a la instrucción colegiada, el informe mantiene la opinión ya expresada por el CGPJ en 2014. Así, señala, constituye un sistema que resulta incompatible con la agilidad de la instrucción y que puede generar desconfianza.     

Respecto a la predeterminación legal del órgano, el informe reclama un esfuerzo para regular la composición de estas formaciones colegiadas a partir, por ejemplo, de un turno con base en criterios objetivos. De este modo, se evitaría que la designación de los miembros de la formación colegiada pareciera realizada ad hoc, un riesgo que deriva de la imprecisa regulación contenida en el anteproyecto y de los amplios márgenes de discrecionalidad en la designación que se dejan al presidente del Tribunal de Instancia. 

Comarcalización de la circunscripción territorial de las secciones 

El anteproyecto prevé con carácter general la posibilidad de comarcalizar la circunscripción territorial de las secciones -ampliando el ámbito de competencia del órgano a más de un partido judicial- pero, al mismo tiempo, establece límites en la propuesta de nueva redacción de la Ley de Demarcación y Planta Judicial, pues se excluye esta posibilidad para las Secciones Únicas, las Civiles y las de Instrucción y se señala su carácter excepcional para las secciones de Familia y de Violencia sobre la Mujer.

El informe recuerda que la experiencia pone de manifiesto que la comarcalización de los órganos judiciales especializados favorece la obtención de una tutela judicial de mayor calidad y más eficaz, por lo que cuestiona el carácter excepcional con que queda configurada en el anteproyecto. Además, advierte de que en materia de Violencia sobre la Mujer esa excepcionalidad no se alinea con las propuestas de actuación contenidas en el Pacto de Estado contra la violencia de género. 

Creación de las secciones de Familia 

El texto aprobado por el CGPJ elogia la novedad que supone la creación de secciones de Familia -dentro de los Tribunales de Instancia- como órganos especializados de la jurisdicción civil. El anteproyecto da respuesta así a una demanda de los operadores jurídicos respecto de la necesidad de contar con auténticos órganos judiciales especializados en Derecho de Familia. 

La creación de estas secciones cumple, además, con una de las obligaciones derivadas de lo dispuesto en la Ley Orgánica de protección integral de la infancia y la adolescencia, aprobada el pasado mes de junio: disponer las modificaciones necesarias de la LOPJ “para garantizar la especialización dentro del orden jurisdiccional civil en Infancia, Familia y Capacidad”.

El dictamen advierte, sin embargo, de que sigue pendiente de desarrollo la segunda de las obligaciones derivadas de dicha norma: la creación de la especialidad en Infancia, Familia y Capacidad en la Carrera Judicial, lo que incidirá tanto en la formación de los jueces y magistrados que sirvan en las nuevas secciones de Familia como en la promoción profesional y en la provisión de los destinos en los órganos especializados. 

Unificación de criterios 

El anteproyecto fortalece los mecanismos de unificación de criterios atribuyendo a las juntas de jueces de sección –cuya naturaleza y funciones son gubernativas- la competencia de adoptar acuerdos de unificación de criterios con carácter vinculante para los jueces y magistrados, que deberán justificar su apartamiento del criterio adoptado. 

El informe valora favorablemente esta preocupación del prelegislador, pero considera poco acertada la forma de resolverla. Por ello, sugiere acudir a fórmulas que ya existen en la LOPJ, como son los plenos no jurisdiccionales.

Redefinición de la Oficina Judicial

El anteproyecto contiene una redefinición de la Oficina Judicial con el fin de adaptarla a la nueva organización de los órganos judiciales y a la planta judicial. En este nuevo diseño, las denominadas unidades procesales de tramitación realizarán, por un lado, funciones de ordenación del procedimiento y, por otro, de asistencia directa a jueces y magistrados bajo la dirección de un Letrado de la Administración de Justicia a quien incumbirá coordinar a todos los Letrados de la Administración de Justicia que la integren. 

El texto aprobado por el CGPJ llama la atención sobre las disfunciones que puede ocasionar la decisión de atribuir en exclusiva a la Presidencia de los Tribunales de Instancia la competencia para fijar los criterios generales que deberán seguir las nuevas unidades procesales de tramitación en las tareas de apoyo a jueces y magistrados. 

Por un lado, porque choca de forma palmaria con las funciones que la LOPJ atribuye a las Salas de Gobierno y, por otro, porque puede producirse una multiplicidad de “criterios generales” distintos, según el presidente del Tribunal de Instancia que los fije. Esta segunda consecuencia, señala el informe, no se compadece con la intención del prelegislador de homogeneizar las prácticas y comportamientos de los órganos judiciales y de las oficinas judiciales.

Creación de las Oficinas de Justicia en los municipios

Las oficinas municipales de Justicia son una nueva figura cuya finalidad es aumentar los servicios de la Administración en las zonas rurales. Su ubicación está prevista en todos los municipios, a excepción de aquellos en los que tenga sede el Tribunal de Instancia. 

El informe del CGPJ no cuestiona la creación de esta figura, cuyo nacimiento supondrá también la eliminación de los Juzgados de Paz, pero sí aprovecha la ocasión para poner en valor la función desarrollada por estos últimos desde su creación, en el siglo XIX. Sin los jueces de paz, señala, no habría sido posible la extensión de la Administración de Justicia a todos los territorios ni la articulación del Estado en las zonas rurales.